“La informatización de la Administración financiera”.
“Las nuevas tecnologías de la información y comunicación en las administraciones tributarias de América Latina.”
Claudino Pita
Introducción
Dentro del Sector Público de los países de América Latina, la administración tributaria ha sido una de las pioneras en aplicar las nuevas tecnologías de la información y comunicación, tanto en provecho de su estructura y procedimientos internos como para interrelacionarse con otros órganos estatales, con la ciudadanía en general y los contribuyentes en particular. En el plano interno esto le ha permitido mejorar su eficiencia y eficacia y, en lo concerniente a sus relaciones externas, ampliar los servicios prestados a los contribuyentes e incrementar la transparencia de su gestión ante la sociedad.
Por otra parte, para comprender la exacta magnitud del impacto de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, es importante considerar el rol asignado a la administración tributaria por las modernas concepciones prevalecientes en los estados democráticos. La forma de entender la misión de esa administración ha sufrido un significativo cambio, el cual supone desplazarse desde lo que sería un organismo con una finalidad meramente recaudadora, centrada casi exclusivamente en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias y en la represión del fraude fiscal, hacia una administración que otorga una importancia crucial a los servicios de información y asistencia a los ciudadanos, en un marco de relaciones transparente, estable y equilibrado, que refuerce la seguridad jurídica y les ofrezca servicios de alta calidad.
Actualmente, tendiendo como telón de fondo aquella concepción de la administración tributaria, las nuevas tecnologías de la información y comunicación constituyen una herramienta muy efectiva para alcanzar dos metas fundamentales, relativas a su objetivo estratégico de promover el cumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias; por un lado, disponer de información suficiente, confiable y oportuna que haga más efectiva sus acciones de control, por otro, posibilitar la interrelación amplia y frecuente con los contribuyentes que les facilite el cumplimiento de sus obligaciones.
1. Ámbito y objeto de la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en la administración tributaria.
Las administraciones tributarias son organizaciones esencialmente procesadoras de información, en la medida que sus principales insumos y productos son información. Por lo tanto, uno de los elementos clave para un mejor desempeño de la administración tributaria es aprovechar, tanto como le sea posible, las ventajas que se pueden obtener a través del uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, para lo cual deberá contar con adecuados sistemas de información tributaria.
Se podría decir que un sistema de información adecuado para la administración tributaria, comprende un conjunto de procedimientos manuales y automatizados, recursos humanos, equipos y bases de datos, que le proporcionan información suficiente, correcta y oportuna para lograr sus objetivos en forma eficiente y eficaz y que cuenta con el necesario soporte legal. Consecuentemente, aquel sistema es mucho más que unos recursos informáticos, pues se requieren además procedimientos administrativos lógicamente estructurados y claramente definidos y, también, recursos humanos capacitados y motivados para cumplir sus tareas.
Por otra, un sistema de información tributaria adecuado deberá ser “integral”, en el sentido de que desde las etapas iniciales para su diseño y desarrollo se tenga como base una visión lo más completa posible de todo el proceso tributario.
Como antes se mencionara, la administración tributaria ha sido una de las áreas pioneras en la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, iniciándose esa utilización en forma puntual para resolver problemas específicos de alguna de las funciones de aquella administración y con relación a algún tipo de tributo. Posteriormente, se evolucionó hacia lo que hoy resulta una utilización amplia de las herramientas informáticas por la administración tributaria, tanto en lo referente a las funciones como a los tributos comprendidos, lo cual pasó a constituir un importante apoyo para fortalecer tanto su gestión interna como su interrelación con los contribuyentes.
Tal vez, al momento de establecer una estrategia para la utilización de las nuevas tecnologías por la administración tributaria, deberían observarse dos etapas para un mejor y sistemático aprovechamiento de las mismas, una primera de reestructuración interna de los órganos, procesos y procedimientos de gestión, la cual estaría caracterizada por su adecuación al empleo de las herramientas informáticas y, una segunda etapa, de implantación de la informatización con un creciente uso de Internet, que permita expandir también la prestación de los servicios a los contribuyentes a través de esa red.
En todo caso, el resultado que cabe esperar de la utilización de las nuevas tecnologías por la administración tributaria, depende de una serie de factores internos y externos entre los que se destacan: la adecuación a esas tecnología de los procesos y procedimientos del modelo de gestión interna adoptado y de la estructura organizacional, el nivel de desarrollo tecnológico del contexto y la infraestructura informática disponible, la cantidad y calidad de los recursos humanos, y el soporte legal con que se cuente o que pueda lograrse para respaldar la aplicación de aquellas tecnologías.
a. Las funciones de la administración tributaria y la informatización.
El apoyo informático a los sistemas de información es un elemento fundamental para la eficiencia y eficacia en el ejercicio de las funciones de la administración tributaria. El permitirá nutrir a esa administración con datos e informaciones confiables, actualizados y oportunos, en base a los cuales pueda saber con celeridad donde ubicar a los contribuyentes, cuales son las obligaciones tributarias que les corresponden y en que situación se encuentran en relación al cumplimiento de las mismas.
Al mismo tiempo, la similitud de las funciones que le correspondería desarrollar a cualquier organización que tenga a su cargo la administración de tributos, permite considerar soluciones informáticas de naturaleza general (modelos o prototipos), que podrían ser adaptadas a cualquier administración tributaria.
Partiendo de aquella similitud, las principales áreas de apoyo informático a un sistema de información tributaria, podrían ser presentadas acompañando la estructura de las funciones sustantivas de la administración tributaria. Generalmente se suelen distinguir esas funciones en tres grandes grupos o subsistemas, recaudación, fiscalización y cobranza pudiéndose considerar como actividades más importantes dentro de cada uno de aquellos tres grupos o subsistemas:
ü Identificar a los contribuyentes y responsables y mantener sus datos actualizados (registro de contribuyentes)
ü Controlar el cumplimiento formal (declaraciones y pagos) de las obligaciones tributarias
ü Acompañar y registrar la situación tributaria del contribuyente frente al fisco (cuenta corriente tributaria)
ü Controlar la veracidad de lo declarado y detectar los hechos no declarados con relevancia tributaria
ü Detectar a los obligados tributarios no inscriptos
ü Procesar administrativamente el cobro de los tributos, multas y accesorios y representar al fisco y/o acompañar esos procesos en sede judicial, cuando corresponda.
A su vez, el apoyo informático para cada una de esas funciones o actividades podría ser el siguiente:
Recaudación
Identificar a los contribuyentes y responsables y mantener sus datos actualizados (registro de contribuyentes): Contar con procedimientos y controles automatizados de inscripción, actualización y bajas del Registro de Contribuyentes, además de mantener un ¨vector fiscal¨ que comprenda la información referente a los impuestos a los que un contribuyente está obligado, periodicidad y fecha máxima de pago de cada tributo.
Controlar el cumplimiento formal (declaraciones y pagos) de las obligaciones tributarias: La existencia de registros de las obligaciones tributarias a que están sujetos los contribuyentes, facilita el control informático del cumplimiento tributario. Con relación a los tributos vencidos, se podrían procesar masivamente las declaraciones y pagos e identificar a los omisos, generando una notificación para el contribuyente intimándolo a la presentación o pago, según corresponda.
Además, una vez presentadas las declaraciones por los contribuyentes, uno de los controles masivos a que debe procederse es el del procesamiento informático de esas declaraciones para detectar posibles errores en las operaciones aritméticas, aplicación de alícuotas, cálculo de intereses y multas, inconsistencias y omisiones, las cuales pueden ser notificadas y subsanadas rápidamente por los mismos contribuyentes o, en caso de que la legislación lo autorice, de oficio por la propia administración. En ese último sentido, tratándose de errores aritméticos, los resultados de estas verificaciones, normalmente se consideran como deuda exigible en las legislaciones, por tratarse de operaciones basadas en la información provista por los propios contribuyentes.
Acompañar y registrar la situación tributaria del contribuyente frente al fisco (cuenta corriente tributaria): Contar con una Cuenta Corriente automatizada, la cual se constituye con todas las transacciones relacionadas con débitos, créditos y ajustes relativos a un determinado contribuyente, para producir la información que pueden requerir las acciones de cobranza de deudas, restitución, compensación, fiscalización, etc.
Cada movimiento en la cuenta corriente está asociado a una determinación (auto-liquidación o liquidación administrativa), a un pago definitivo o a cuenta, a un acuerdo de pago, a una restitución o compensación, etc., y ella debería reflejar la situación integral del contribuyente frente al fisco, es decir en relación a todos los tributos a los que está obligado.
Resulta de suma importancia para agilitar y asegurar la calidad de información de la cuenta corriente tributaria, extender al máximo posible la preparación de declaraciones asistida por computador y su entrega en medio electrónico, evitándose así los frecuentes errores de transcripción.
Controlar la veracidad de lo declarado y detectar los hechos no declarados con relevancia tributaria: La implantación y aprovechamiento de sistemas de información con apoyo informático, posibilita la aplicación de criterios objetivos en la programación y ejecución del proceso de fiscalización y, al mismo tiempo, permiten monitorear paso a paso la marcha de ese proceso.
Otorgan la posibilidad de procesar las declaraciones efectuando cruces de informaciones, aplicando índices y parámetros que permitan identificar desviación de estándares correspondientes a tipos de contribuyentes, regiones geográficas, ramos de actividad, etc., y así orientar objetivamente las funciones de fiscalización para la detección de posibles omisiones, inconsistencias y fraudes.
Detectar a los obligados tributarios no inscriptos: Para detectar la economía informal, es posible apoyarse en el procesamiento informático de informaciones internas de la administración, relativa a proveedores o adquirentes de bienes y servicios de los contribuyentes registrados, junto con informaciones externas de, por ejemplo, empresas proveedoras de servicios públicos, registros públicos, etc.
Procesar administrativamente el cobro de los tributos, multas accesorios y representar al fisco y/o acompañar esos procesos en sede judicial, cuando corresponda: El “apoyo informático” consiste usualmente en realizar el acompañamiento automatizado del avance de un proceso de cobro desde su etapa amigable hasta la coactiva, sea en sede administrativa o judicial.
b. La utilización de Internet por la administración tributaria.
El gobierno electrónico (e-gobierno) podría definirse como el uso intensivo de las tecnologías de la información y comunicación por el sector público, tanto para el ejercicio de sus funciones como para su interrelación con los ciudadanos, con el propósito de aproximarse a éstos últimos, incrementando entre ellos la difusión y accesibilidad a los bienes y servicios ofertados, y en general, aumentar su eficiencia, su transparencia y su capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad como un todo.
La utilización de las nuevas tecnologías, principalmente a través de la creación de los portales en Internet, facilitan a los gobiernos la prestación de servicios electrónicos a la ciudadanía que pueden caracterizarse, dependiendo de su contenido, como de:
Párrafo aparte merece la consideración del impacto de Internet sobre la administración tributaria.
Internet presenta para las administraciones tributarias innumerables aplicaciones en el desarrollo de sus actividades, tales como:
- en las de asistencia e información al contribuyente
- en el sistema de recaudación
- en la fiscalización
o procesar aclaraciones y correcciones de errores e inconsistencias
Sin embargo, es necesario tener en cuenta que el uso más o menos amplio de Internet por la administarción tributaria, no sólo depende de las disponibilidades de esa administración sino también de las mayores o menores posibilidades de acceder a ellos por parte de los contribuyentes.
En cuanto a algunos de los servicios que acostumbran ser prestados vía Internet por la administración tributaria y, conforme a la clasificación tripartita realizada precedentemente, en servicios de información, de comunicación y de transacción, cabe destacar los siguientes:
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Información |
Comunicación |
Transacción |
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1. Consulta de legislación y/o jurisprudencia 2. Búsqueda de legislación y/o jurisprudencia por texto 3. Diccionario de términos tributarios 4. Agenda de vencimientos 5. Noticias tributarias 6. Preguntas Frecuentes |
1. Consulta del Registro 2. Consulta de declaraciones 3. Consulta de cuenta corriente 4. Notificación de irregularidad fiscal 5. Consulta de trámites 6. Consulta Vía e-mail 7. Software Tributario 8. Emisión certificado de libre deuda
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1. Inscripción al Registro 2. Modificación o baja del registro 3. Entrega de declaraciones preparadas offline 4. Preparación online de declaraciones 5. Pagos de impuestos Online 6. Solicitud de Facilidades de pago |
2. Los beneficios de la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación.
En general, el desarrollo alcanzado por las tecnologías de la información y comunicación, puede tener un gran impacto en las administraciones tributarias, al poner a su disposición herramientas para llevar a cabo sus operaciones en forma más eficaz y eficiente, mejorar la calidad y oportunidad de sus actuaciones, controlar y fiscalizar un universo más grande de obligados, utilizar métodos más selectivos para fiscalizar y brindar un mejor servicio y atención a los contribuyentes.
En primer lugar, la decisión de analizar y diseñar un sistema integrado de información tributaria con apoyo en las nuevas tecnologías, determina la necesidad de que todas las áreas de la administración tributaria interactúen para detectar incongruencias, problemas administrativos, técnicos y gerenciales, los cuales deben ser resueltos previamente para poder aplicar aquellas tecnologías exitosamente. Por lo tanto, se podría decir que la adopción de las nuevas tecnologías induce a la racionalización de los procesos y procedimientos administrativos y a la modernización de la administración tributaria en su conjunto.
Uno de los efectos importantes que se percibe en las administraciones tributarias, es el reemplazo creciente del uso de papel por otros medios. Actualmente y con relación a las formas de presentar la declaraciones, en muchos países una gran parte de los contribuyentes ya las presentan por medios electrónicos, disquetes o Internet, con un impacto notablemente benéfico en la calidad y oportunidad de la información presentada, como así también en el costo de procesamiento de esa información por la administración e igualmente en el costo de cumplimiento de los contribuyentes. Todo esto permite disminuir la utilización de recursos de infraestructura y de bienes y servicios de apoyo, tales como oficinas, entrega de formularios, papelería y servicios de digitación
También, las nuevas tecnologías se han convertido en factores coadyuvantes de los procesos de descentralización emprendidos por la mayoría de las administraciones tributarias, permitiendo la interacción interna a través de redes entre las regiones que facilitan el mantenimiento de unidad de criterio.
Al mismo tiempo, permiten la reducción y el descongestionando de los locales de atención al público, Internet en particular, al posibilitar la comunicación remota entre fisco y contribuyente cualquiera sea la ubicación geográfica y cualquiera sea el horario dependiendo del servicio que se pretenda utilizar.
Por otra parte, las nuevas tecnologías de la información y comunicación también facilitan la interligación de las bases de datos de las administraciones tributarias de un mismo nivel o de diferentes niveles de gobierno y, más aun, posibilitan que a partir de la centralización y unificación de la información en bases de datos comunes, se eviten duplicaciones aumentando así la eficiencia.
Finalmente, como beneficios para los contribuyentes emergentes de la utilización de las nuevas tecnologías, caben destacar una mayor garantía de objetividad en las acciones de la administración tributaria, especialmente en las de fiscalización, al posibilitar la aplicación de criterios objetivos para la selección de casos a fiscalizar; un más amplio y rápido acceso a la información a ellos referente en poder de la administración, un más ágil trámite de sus peticiones, menores costos de cumplimiento, un más fácil acceso a informaciones tributarias (legislación, vencimientos de plazos, etc.).
En resumen, la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación por las administraciones tributarias, puede generar los siguientes beneficios:
· Induce a la racionalización de los procesos y procedimientos administrativos y a la modernización de las estructuras de la administración tributaria .
· Mejora la calidad y oportunidad de la información presentada, como así también reduce el costo de procesamiento de esa información por la administración e igualmente el costo de cumplimiento de los contribuyentes.
· Favorece la descentralización, permitiendo la interacción interna a través de redes entre las regiones que facilitan el mantenimiento de unidad de criterio.
· Permite la reducción y el descongestionando de los locales de atención al público, y la atención instantánea cualquiera sea la ubicación geográfica y, dependiendo del servicio requerido, el horario.
· Facilitan la interligación y la posibilidad de compartir las bases de datos entre las administraciones tributarias de un mismo nivel o de diferentes niveles de gobierno.
· Otorga a los contribuyentes mayores garantías de objetividad, un más amplio y rápido acceso a la información a ellos referente, un más ágil trámite de sus peticiones, menores costos de cumplimiento, un más fácil acceso a informaciones tributarias.
3. Evolución y estado actual de la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en las administraciones tributarias de América Latina.
La mayoría de las administraciones tributarias de América Latina ampliaron notablemente la capacidad y número de los equipos informáticos utilizados, lo que les permitió desarrollar sistemas de información apoyados en modernas tecnologías y expandir sus servicios electrónicos a los contribuyentes a través de Internet.
La estrategia seguida por casi todos los países latinoamericanos en los esfuerzos de modernización, ha estado centrada en desarrollar sistemas de información en áreas críticas de la administración: sistemas de recaudación para recibir las declaraciones y pagos a través de la banca y en la Administración; sistemas de registro único de contribuyentes; sistemas de cuenta corriente, sistemas de información central para gestión en tiempo real de los grandes contribuyentes, para luego ser replicados a los demás contribuyentes y administraciones regionales.
También se ha generalizado entre las administraciones de América Latina la oferta de servicios a través de portales creados en Internet, entre los cuales cabe destacar el de la presentación de declaraciones que, si bien con diferente grado de expansión, hoy está establecido por la casi totalidad de aquellas administraciones.
Se podría concluir que la mayor parte de las administraciones tributarias latinoamericanas están razonablemente equipadas para la utilización de moderna tecnología informática y de las comunicaciones. Pero también, que estos avances todavía están lejos de significar un cambio sostenible en la forma de gestionar los tributos. Por consiguiente, los esfuerzos deberán concentrarse en conocer mejor y explotar efectivamente las tecnologías disponibles y además, para aprovechar plenamente las ventajas que ellas brindan, tendrán que superar una serie de limitaciones derivadas de la carencia o inadecuación de las normas legales, procedimientos administrativos y estructura organizacional, verificables en algunas de aquellas administraciones.
Con la finalidad de apoyar los procesos de modernización administrativa en general, y de implantación de nuevas tecnologías de la información y comunicación en sus países miembros, particularmente en los de América Latina y el Caribe, el Centro Interamericano de Administradores Tributarios, CIAT, ha venido desarrollando prototipos y recomendaciones tanto en lo que se refiere a sistemas de información con soporte informático como a la utilización de Internet por las administraciones tributarias. Entre esas acciones cabe destacar el sistema de información denominado “Tax Solutions” y las recomendacoines sobre la utilización de portales en Internet para las administraciones tributarias.
a. El sistema de información “Tax Solutions” del CIAT.
El CIAT, basado en el know-how de las administraciones tributarias de sus países miembros y su experiencia en la ejecución de proyectos de cooperación técnica para la modernización tributaria, ha desarrollado un modelo de solución informática-tributaria para facilitar esos procesos de modernización.
La funcionalidad de aquella solución informática que se pasó a denominar Tax Solutions, abarca en forma integrada todas las áreas sustantivas de la administración tributaria y, adicionalmente, sistemas de apoyo al control de gestión y a la información estadística operativa y gerencial. Son sus principales módulos:
Permite a la Administración contar con un registro completo de contribuyentes, debidamente actualizado y depurado.
Complementa la información de identificación del contribuyente con información relevante para fines de notificación y control, como vector de obligaciones fiscales, fechas de cumplimiento, actividad económica principal y secundarias, y tipo de contribuyente.
Permite la captura y la validación aritmética y tributaria de los datos contenidos en las declaraciones (formularios) de impuestos.
Este módulo recepciona las informaciones de los pagos bajo las modalidades “on line” (transmisiones de archivos de los pagos por agentes recaudadores a la administración) , “Batch” (recepción y transcripción de los documentos de pagos enviados de los agentes recaudadores a la administración) y/o débito automático en la cuenta bancaria del contribuyente (con la generación y control de la información enviada a los agentes recaudadores que brindan este tipo de servicios a sus clientes).
Este módulo identifica los contribuyentes omisos de declarar a la fecha del cumplimiento para cada impuesto u obligación a los efectos de su administración y control.
Selecciona y notifica automáticamente la infracción de incumplimiento formal, genera las sanciones que determine la ley, y reporta informes gerenciales y estadísticos.
Este módulo tiene como función mantener históricamente todas las transacciones de los créditos, débitos y ajustes en la cuenta corriente del contribuyente.
Permite conocer en forma actualizada el saldo tributario para cada contribuyente, impuesto y período, con manejo automático de las rutinas de cálculo de intereses y multas.
El módulo de Cuenta Corriente interactúa directamente en todas las acciones del contribuyente, tales como:
- Parcelamiento de Deuda;
- Compensación de crédito;
- Fiscalización;
- Reclamo;
Consolida todas las informaciones de mayor importancia de un contribuyente, evitando la navegación por los diferentes módulos del Tax Solutions. Permitiendo verificar informaciones de registro del contribuyente, declaraciones, pagos, cuenta corriente, convenios de pagos, compensaciones de crédito-débito, como también las reclamaciones (recursos) en trámite.
Este módulo genera información oportuna sobre los contribuyentes con deudas tributarias impagas a la fecha del vencimiento.
Selecciona y notifica automáticamente a los contribuyentes morosos y genera reportes gerenciales y estadísticos.
El sistema genera automáticamente la documentación de soporte del convenio con el fraccionamiento de la deuda, de acuerdo a los parámetros y las facilidades que previamente fue informado al sistema por la administración para cada tributo, y calculando el monto de cada cuota a pagar y sus intereses o recargos legales, permitiendo además el control automático de la secuencia de estos cumplimientos. Genera los documentos de soporte de pagos, tanto en forma de carnet (chequera) o en forma de comando (autorización) a los bancos para débito automático de las cuentas de los contribuyentes.
Este módulo también pertenece a la Cuenta Corriente de los Contribuyentes. Tiene como objetivo permitir el cumplimiento de una obligación de pago de impuestos utilizando un crédito tributario previamente autorizado (reconocido) por la administración.
Este es un módulo de apoyo a la función de fiscalización, dirigido a identificar en base a parámetros e indicadores objetivos, segmentos de contribuyentes de mayor interés fiscal para efectos de fiscalización y auditoría.
El sistema permite identificar, para posterior selección, grupos de contribuyentes por actividad económica, tipo de contribuyente, ubicación geográfica, y asociarlos a ciertas variables e indicadores tributarios o económicos que determine la Administración, tales como rango de ventas anuales, base tributaria determinada, impuesto pagado, etc.
Ello permite generar planes y programas de fiscalización y auditoría enfocando las actuaciones en cuanto a carga de trabajo posible para la Administración y en cuanto al rendimiento costo/beneficio de las mismas.
TaxPro es un producto integrado al Tax Solutions, para el control de gestión de todas las etapas de los procesos de la administración tributaria (work-flow), permitiendo la informatización de los manuales de procedimientos administrativos, tales como: fiscalización, reclamaciones (apelaciones por parte del contribuyente), juicios administrativos y judiciales, cobranzas, entre otros.
Este módulo garantiza la completa seguridad del sistema tanto en relación con la confiabilidad y mantenimiento de los datos registrados, como de la operación de mantenimiento de tablas y parámetros del sistema por parte de usuarios expertos, del acceso a uso y consultas de los usuarios finales de la Administración y de utilización de las aplicaciones.
Tiene la función de organizar y asignar niveles de acceso a las aplicaciones desarrolladas, manteniendo el control sobre los usuarios autorizados de acuerdo a rutas de seguridad establecidas en función del perfil directivo, técnico o administrativo de cada funcionario.
b. Los portales en Internet.
A efectos de apoyar la utilización de Internet por las administraciones tributarias de sus países miembros, el CIAT conformó un Comité Técnico integrado por funcionarios especialistas de países miembros que han demostrado mayores avances en este campo.
La primera preocupación de los integrantes del Comité, fue componer una lista de servicios potenciales a los contribuyentes en Internet, cuya disponibilidad en ese medio sería deseable, y que pudiera servir como referencia para evaluar la amplitud de utilización de ese medio por una administración tributaria.
Luego se discutieron aspectos referentes a metodologías aptas para evaluación de los portales tributarios.
Finalmente se decidió incluir un grupo de recomendaciones generales sobre “Buenas Prácticas para un Portal Tributario”, relativas a Accesibilidad, Eficiencia, Política de Privacidad y Seguridad, del Portal, dándose énfasis a la conveniencia de observar estándares internacionales, siempre que sea posible.
Servicios de disponibilidad deseable en Internet
Con la finalidad de establecer una referencia para la evaluación de los portales de las administraciones tributarias, se elaboró una lista de los servicios que se considera que sería deseable que fueran prestados a través de Internet, agrupándolos por áreas.
Las áreas y los servicios identificados como deseables en un sector de la administración tributaria son las siguientes:
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1. SEGURIDAD |
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1.1 IDENTIFICACIÓN / AUTENTICACIÓN DE CONTRIBUYENTES |
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2. LEGISLACIÓN Y FACILIDADES DE BÚSQUEDA Y DE PRESENTACIÓN DE LA INFORMACIÓN |
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2.1 LEYES Y REGLAMENTOS TRIBUTARIOS |
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2.2 NORMAS COMPLEMENTARIAS |
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2.3 FACILIDADES DE BÚSQUEDA |
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2.4 PRESENTACIÓN DE LA INFORMACIÓN |
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3. REGISTRO TRIBUTARIO |
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3.1 CONSULTA AL REGISTRO (DATOS LIMITADOS) – ACCESO GENERAL |
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3.2 CONSULTA AL REGISTRO (DATOS COMPLETOS) – ACCESO RESTRICTO |
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3.3 CAMBIOS DE DATOS DEL REGISTRO |
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3.4 INCLUSIÓN EN EL REGISTRO |
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3.5 BAJA DEL REGISTRO |
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4. DECLARACIONES |
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4.1 PRESENTACIÓN DE DECLARACIONES – Preparadas off-line (fuera del Web) y presentadas on –line |
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4.2 PRESENTACIÓN DE DECLARACIONES – Preparadas en la WEB (on-line) |
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4.3 PAGO SIMULTÁNEO – MECANISMO DE COORDINACIÓN DECLARACIÓN / PAGO |
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4.4 CONSULTA A DECLARACIONES PRESENTADAS |
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5. CUENTA CORRIENTE FISCAL |
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5.1 CONSULTA A PAGOS REALIZADOS |
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5.2 ESTADO DE CUENTA |
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5.3 INFORME DE SITUACIÓN FISCAL (PAZ Y SALVO) |
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5.4 SOLICITUD Y APROBACIÓN DE DIFERIMIENTO O FRACCIONAMIENTO DE DÉBITO |
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5.5 ESTADO DE CUENTA DE DÉBITO FRACCIONADO |
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6. AUTORIZACIÓN PARA IMPRESIÓN DE FACTURAS |
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6.1 SOLICITUD PARA IMPRESIÓN DE FACTURAS |
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6.2 CONSULTA A SOLICITUDES ANTERIORES PARA IMPRESIÓN DE FACTURAS |
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6.3 CONSULTA A VALIDEZ DE UNA FACTURA (ACCESO GENERAL) |
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7. SERVICIOS DE REGISTRO DE CONTADORES |
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8. TRANSPARENCIA |
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8.1 CARTA DE LOS CONTRIBUYENTES (DERECHOS Y DEBERES) |
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8.2 ENCUESTA DE SATISFACCIÓN |
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8.3 CUMPLIMIENTO DE METAS DE LA ADMINISTRACIÓN |
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8.4 POLÍTICA DE PRIVACIDAD |
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8.5 POLÍTICA DE SEGURIDAD |
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8.6 RESÚMENES DE NOTICIAS |
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8.7 INFORMACIÓN INSTITUCIONAL |
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9. OTROS SERVICIOS |
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9.1 NOTICIAS TRIBUTARIAS |
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9.2 CALENDARIO TRIBUTARIO |
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9.3 F A Q – PREGUNTAS / RESPUESTAS MÁS FRECUENTES |
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9.4 SEGUIMIENTO DE RECURSOS CONTRA RESOLUCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN |
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9.5 AGENDA DE JUZGAMIENTO DE PROCESOS |
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9.6 CONSULTA AL TRÁMITE DE PROCESOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS |
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9.8 DENUNCIAS |
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9.9 DOWNLOAD DE SOFTWARE TRIBUTARIO |
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9.10 NOTIFICACIÓN DE IRREGULARIDAD FISCAL POR E-MAIL |
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9.11 SERVICIOS DE CONSULTA PARA CALCULO DE DÉBITOS ATRASADOS |
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9.12 GUÍAS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA AL CONTRIBUYENTE |
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9.13 ENLACES |
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9.14 RECLAMOS DE LOS CONTRIBUYENTES |
En cuanto a la evolución en la provisión de servicios por Internet de una administración tributaria, se diferenciaron cuatro grandes etapas conforme a los avances logrados relativos a la amplitud y naturaleza de los servicios provistos y al desarrollo en infraestructura, sistemas y procesos. Esas etapas representarían incrementos sucesivos en la gama de servicios prestados por Internet.
Sin perjuicio de señalarse que en la práctica sería difícil encuadrar a una administración tributaria totalmente en una etapa, se enunciaron ciertos hechos significativos que evidenciarían hasta que etapa ha llegado.
Etapa 1, se caracteriza por el solo hecho de tener un site Web, a través del cual se brindan ciertas informaciones tales como:
Ø Informaciones institucionales.
Ø Agendas fiscales (vencimiento de plazos para declaración, etc.).
Ø Páginas estáticas con normas tributarias.
Etapa 2, se incorpora algunos servicios interactivos con el contribuyente tales como:
Ø Correo electrónico para atención de consultas.
Ø Búsqueda textual en leyes, reglamentos y consultas frecuentes.
Etapa 3, se establecen mecanismos de seguridad para la identificación / autenticación de contribuyentes y se colocan a disposición servicios tales como:
Ø Recepción de declaraciones.
Ø Actualización de datos privados en los registros.
Etapa 4, se añade comunicación en línea con otras entidades y se proveen servicios tales como:
Ø Pagos electrónicos.
Ø Envío/aceptación de comunicaciones formales.
Ø Acompañamiento de trámites.
4. Las consecuencias jurídico-administrativas. La adecuación normativa.
No obstante los considerables beneficios que pueden derivarse de la utilización de las nuevas tecnologías por la administración tributaria, tanto en términos de eficiencia, de eficacia y de mejora de la relación fisco contribuyente, es necesario ir más allá de la adecuación de las estructuras organizativas, procesos y procedimientos administrativos. En definitiva, la forma en que la administración realice sus funciones, en especial en lo relativo a su interrelación con los contribuyentes, debe estar sustentado en normas jurídicas que validen su actuación.
En aquel sentido, las formas de comunicación utilizadas entre la administración y los contribuyentes, se trate de la transmisión de información referente a las declaraciones a que estos últimos están obligados, notificaciones, etc., dependerán en cuanto a su validez jurídica de la existencia de normas legales que les den fundamento.
Los problemas de naturaleza jurídica vinculados a la utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, no son exclusivos del campo tributario y, en muchos casos las soluciones adoptadas para otros tipos de transacciones, como son las del comercio electrónico propiamente dicho o de otras áreas del sector público, pueden y han sido aprovechadas para resolver problemas en el campo de la tributación.
Las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación han propiciado un crecimiento sin precedentes en la transmisión de datos por vía electrónica, tanto en las relaciones comerciales entre empresas y consumidores, como entre los administrados y las administraciones públicas en general, y entre los contribuyentes y las administraciones tributarias en particular, aprovechando las posibilidades que genera Internet.
Aquel crecimiento, determinó la necesidad de preocuparse cada vez más en fortalecer la seguridad desde un punto de vista técnico y también jurídico, de las informaciones y transacciones objeto de la transmisión de datos y documentos por vía electrónica.
Con aquella finalidad se desarrolló la solución conocida como “firma electrónica” o “firma digital”, la cual cumple, en relación con los documentos electrónicos, las dos principales funciones correspondientes a las firmas manuscritas u ológrafas, es decir:
También con la utilización de la tecnología de la firma electrónica, permite encriptar el contenido del respectivo documento, con lo cual se preserva su confidencialidad evitando su conocimiento por terceros no autorizados.
A su vez, con el certificado expedido por un prestador de servicios de certificación autorizado, se completa la garantía de la autenticidad y de la integridad del mensaje del documento electrónico (es decir, contenido en un soporte magnético -disquete o disco duro de un computador), hablándose en este caso de “firma electrónica avanzada”.
Actualmente ya son varios los países que han establecido en su legislación la procedencia de la “firma electrónica” como medio de garantía de la autenticidad e integridad de los documentos transmitidos electrónicamente, lo cual se aplica inclusive para las declaraciones tributarias remitidas por los contribuyentes.
Por otra parte, también se han realizado reformas a la legislación procesal civil, pasando a admitirse como medio de notificación válido con relación a ciertos actos el correo electrónico, lo que podría aplicarse también al campo tributario.
Cabría pensar así mismo en las facultades de la administración tributaria para proceder al ajuste de las determinaciones de tributos en las declaraciones de los contribuyentes cuando estas son procesadas electrónicamente, en especial cuando se trate de corrección aritmética, y a la exigibilidad automática de esos ajustes.
En todo caso, correspondería abocarse a la búsqueda de un equilibrio razonable entre lo que pueden representar soluciones jurídicas para optimizar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la preservación del interés fiscal y de los derechos y garantías de los contribuyentes.
Dentro de los trabajos desarrollados por el CIAT, cabe comentar algunas disposiciones del Modelo de Código Tributario del CIAT que tienen relación con la búsqueda de soluciones para el aprovechamiento de las nuevas tecnologías.
Justamente, aquel Modelo se inicia expresando en sus “1. CONSIDERACIONES GENERALES”, que: “Más allá de la importancia que cabe reconocer a todo avance en el perfeccionamiento del sistema tributario y de cada uno de los tributos que lo integran, o en la modernización de la Administración que tenga por cometido aplicarlo, es necesario tener presente que para que tales avances sean plenamente efectivos, deberá contarse con un cuerpo de normas que se refieren a los mecanismos de aplicación de los tributos en general, adecuado y sistematizado.”
Sin embargo, es necesario tomar en cuenta que ese Modelo se concluyó a principios del año 1997 y en esa época, si bien las administraciones tributarias ya contaban con un cierto grado de informatización, la transferencia electrónica de documentos en el campo tributario era poco frecuente, por lo cual no cuenta con normas específicas sobre esta materia. Cabe recordar que en el año 1997 se consagran las primeras disposiciones legales, de carácter general, sobre “firma electrónica” en países como Alemania e Italia.
Entre las disposiciones de aquel Modelo que se podrían vincular a la utilización de nuevas tecnologías se encuentran las siguientes:
“Art. 34 Lugar y medios de pago. El pago de los tributos, retenciones, anticipos, pagos a cuenta, sanciones pecuniarias y demás cargos, deberán efectuarse en los lugares y con los medios que al efecto establezca la Administración tributaria mediante normas generales.”
Al atribuirse a la Administración tributaria la reglamentación de diversos aspectos formales para la recaudación de los tributos, esto permitirá adaptarla a las formas más eficientes, tanto para la Administración como para los sujetos pasivos, pudiendo comprenderse entre los medios el pago electrónico.
“Art. 40 Compensación ......................................................................................... ..........................................................................................................................................
Los saldos acreedores reconocidos por acto administrativo firme, sin solicitud expresa de compensación por parte de los interesados, podrán ser imputados de oficio por la Administración tributaria, comenzando por las deudas de períodos más antiguos, referentes a períodos no prescriptos y en el orden de prelación de conceptos establecido en el art. 38 de este Código.”
Sin perjuicio de que los contribuyentes puedan solicitar la compensación, de sus débitos con créditos de naturaleza tributaria, se concede a la Administración la facultad de realizar de oficio tal compensación lo que beneficia el mantenimiento de la cuenta corriente automatizada actualizada.
Art. 51 Deberes relativos a la facilitación de la fiscalización. Los contribuyentes, terceros responsables y terceros están obligados a facilitar las tareas de recaudación, fiscalización, verificación, investigación y determinación que realice la Administración tributaria en cumplimiento de sus funciones, observando los deberes que les impongan las leyes, los reglamentos y la propia normativa de la Administración tributaria:
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6) Permitir la utilización de programas y utilitarios de aplicación en auditoría tributaria de propiedad de la Administración tributaria, en los servicios de computación propios o de terceros, en momentos en que no obstaculice el normal desarrollo de la actividad del contribuyente.”
Se establecen detalladamente las obligaciones de colaborar con las gestiones de recaudación y fiscalización de la Administración tributaria, y expresamente entre ellas la de permitir que la administración utilice en los equipos de los contribuyentes, programas y aplicaciones informáticos para la auditoría tributaria.
“Art. 52 Deber de inscripción. Todas las personas naturales y jurídicas, y las entidades y agrupamientos sin personalidad jurídica, que en razón de su actividad o condición resulten potenciales sujetos pasivos de obligaciones tributarias, deben incorporarse al Registro Tributario Nacional, proporcionando los datos que les sean requeridos y manteniéndolos permanentemente actualizados en las forma y condiciones que establezca la Administración tributaria.”
Esta es otra norma que al atribuir a la administración la determinación de los datos a incorporar en el Registro de contribuyentes y la forma de su actualización, permitirá adecuar esos requerimientos al aprovechamiento de las nuevas tecnologías.
“Art. 55 Deberes y formalidades de inscripción, liquidación y para el suministro de información. La incorporación y comunicación de ulteriores novedades al Registro Tributario, y la determinación de los tributos por los contribuyentes y terceros responsables, deberá efectuarse mediante declaraciones que éstos confeccionarán y presentarán en los soportes de información, plazos y lugares que al efecto disponga la Administración tributaria. Las mismas condiciones regirán para los terceros obligados a suministrar información de carácter periódico.”
También en este artículo se dispone la obligación genérica de observar las modalidades que al efecto disponga la Administración, de modo que la misma cuente con la máxima flexibilidad para adecuar los procedimientos de presentación de declaraciones de suministro de información a las disponibilidades de medios tecnológicos.
“Art. 66 Celebración de convenios con entidades colaboradoras. El titular de la Administración tributaria está facultado para suscribir convenios con las entidades públicas y privadas que estime conveniente, para colaborar en las gestiones de recaudación directa, recepción y procesamiento de documentos y transferencia de datos, estableciendo compensaciones por la realización de tales servicios, debiendo asegurar en todos los casos que se resguarde en forma estricta el secreto fiscal.”
Este artículo prevé la facultad de contratar servicios como los de captura y procesamiento de datos, con lo cual se le otorga a la Administración tributaria la posibilidad de superar en forma ágil y eficiente limitaciones operativas internas.
“Art. 72 Formas de la determinación. La determinación por la administración se realizará aplicando los siguientes sistemas:
..........................................................................................................................................
2) Sobre base presunta, utilizando cualquiera de los siguientes medios:
a) Aplicando los datos y antecedentes disponibles que sean relevantes al efecto.
b) Utilizando aquellos elementos que indirectamente acrediten la existencia de los bienes y de las rentas, así como de los ingresos, ventas, costos y rendimientos que sean normales en el respectivo sector económico, atendidas las dimensiones de las unidades productivas o familiares que deban compararse en términos tributarios.
c) Valorando los signos, índices o módulos que se den en los respectivos contribuyentes, según los datos o antecedentes que se posean en supuestos similares o equivalentes.”
Por este precepto, a quienes incurren en las causales de estimativa por la Administración, se les pueden presumir sus ingresos, patrimonio o ventas conforme a los procedimientos en el mismo señalados y que consisten en usar estándares e índices que pueden surgir del procesamiento automatizado de informaciones.
“Art. 75 Liquidaciones expedidas por sistemas de computación. La Administración tributaria podrá, para un conjunto de contribuyentes o terceros responsables, liquidar reajustes por errores aritméticos, intereses, multas, anticipos y demás recargos legales, a través de listados con el detalle de los casos comprendidos, indicando los datos identificatorios de los sujetos pasivos, los tributos, conceptos e importes, en los que deberá constar la firma ológrafa, nombre y cargo del funcionario que las suscribe y demás requisitos que establece el art. 112 de este Código.
La liquidación individual, para su notificación y ejercicio de las facultades de cobranza por la Administración tributaria previstas en este Código, podrá emitirse mediante sistemas mecánicos o computacionales, conteniendo los datos correspondientes al sujeto pasivo y a su deuda, y la sola mención del nombre y cargo del funcionario que suscribiera los referidos listados, indicando además el lugar en que el contribuyente o tercero responsable podrá consultar la liquidación a que se refiere el párrafo anterior.”
Este precepto faculta a la Administración tributaria para emitir liquidaciones por errores aritméticos, accesorios y anticipos dirigidos a múltiples contribuyentes o terceros responsables; así también, el artículo permite la emisión de las liquidaciones individuales mediante sistemas computacionales.
“Art. 76 Fundamentación de las actuaciones. .................................................. ......................................................................................................................................... Las copias o reproducciones de documentos, obtenidas por sistema de microfilmado o de cualquier otro sistema de reproducción de imagen, que tenga en su poder la Administración tributaria, tienen el mismo valor probatorio que los originales, sin necesidad de cotejo con estos, en tanto no sean objetadas por el contribuyente o tercero responsable.
Este precepto permite fundar las resoluciones de la Administración tributaria con base a copias obrantes en la administración, obtenidas por cualquier sistema de reproducción de imagen, por ejemplo, de documentos gravados con un “scanner” y gurdados en archivos electrónicos.
“Art. 97 Medios de notificación. Las notificaciones se practicarán en cualquier de estas formas:
..........................................................................................................................................
2) Por correspondencia postal, efectuada mediante correo público o privado, o por sistemas de comunicación telegráficos, facsimilares, electrónicos y similares, siempre que los mismos permitan confirmar la recepción;
..........................................................................................................................................
Por este artículo se adopta en forma expresa la aceptación del correo electrónico como medio de notificación, pero no para actos de mayor trascendencia como los que determinan tributos e imponen sanciones, los cuales deben ser notificados personalmente.
“Art. 99 Notificación por correspondencia postal y otros sistemas de comunicación. ............................................................................................................
....................................................................................................................................... Cuando se apliquen estos medios de notificación podrá utilizarse firma facsimilar, pudiendo emitirse por procesos mecanizados los respectivos avisos o documentos.”
En este artículo se facilita la utilización de sistemas mecanizados para emisión de avisos o documentos para notificación.
“Art. 118 Saldos a favor del contribuyente. En los casos de saldos a favor del contribuyente, la Administración tributaria podrá devolver esos saldos de oficio o a petición de parte, de otra forma que no sea observando el procedimiento previsto en el artículo anterior, sin que tal devolución afecte sus derechos para fiscalizar y determinar los tributos.”
Con este artículo se facilita el mantenimiento de la cuenta corriente actualizada y un mejor aprovechamiento de la automatización.
“Art. 122 Aplicación de sanciones sin procedimiento previo. Las sanciones pecuniarias por la infracción administrativa de mora, y por las contravenciones tributarias establecidas en el art. 169 de este Código, por el carácter objetivo que lleva su comisión, se determinarán y aplicarán sin otro procedimiento previo que el de su liquidación por la Administración tributaria o por el propio contribuyente al momento de la declaración y pago, sin perjuicio de la utilización de los recursos legales que correspondan.”
Ello flexibiliza el sistema, lo hace mas ágil y es coherente con el criterio objetivo de algunos ilícitos tributarios, permitiéndose una mejor utilización de los sistemas automatizados. Esto sin perjuicio de mantener el principio del contralor de la actividad administrativa que surge "a posteriori" en la presunta posibilidad de recurrir.
“Art. 184 Revelación de informaciones amparadas por la reserva fiscal. El funcionario o empleado de la Administración tributaria y los propietarios de entidades colaboradoras y sus empleados, que divulguen informaciones sobre hechos o documentos que conozcan en razón de sus funciones o actividades, infringiendo la obligación de guardar reserva de la información tributaria establecida en el artículo 90 de este Código, serán sancionados con prisión de...... Además, la configuración de este ilícito será causal para la remoción del funcionario o empleado o rescisión del contrato de servicio con la entidad colaboradora, según corresponda.
Así como se prevé la posibilidad de contratación externa de ciertos servicios, se protege el llamado "sigilo o secreto fiscal" mediante la tipificación del ílicito de este artículo, como una forma de garantizarle a los contribuyentes la confidencialidad de la información.